Una deuda Pendiente
LEY DE COLEGIOS PROFESIONALES
Por: Dr. Sergio Cousiño M.
Consejero
Nacional CCDCH
Un colegio profesional es una
corporación de derecho público de carácter gremial integrada por quienes
ejercen una profesión liberal y en la mayor parte de los países, suelen estar
amparados por el Estado. Sus miembros asociados son conocidos como colegiados.
En
Roma se dieron los gérmenes de las modernas agrupaciones de profesionales en lo
que se conoció como el "Collegium Togatorum", creado en la época de
Ulpiano, que agrupaba a los hombres que defendían los derechos en juicio (s.
III D.C.). Un siglo después, los Colegios se multiplicaron, formándose varias
asociaciones profesionales para la defensa de los intereses comunes. Estos Colegios tenían sus estatutos y se
mantenían mediante el pago de una contribución pecuniaria obligatoria.
En
la Edad Media,
nacieron una serie de asociaciones y corporaciones de la unión de profesores y
estudiantes universitarios, denominadas "Universitas". A través de ellas, los profesores
universitarios y sus alumnos defendían la dignidad, el prestigio y progreso de
la profesión común, bajo el prisma de ser organizaciones con un fortísimo halo
religioso.
En
toda Europa se extendieron estas corporaciones profesionales con similares
objetivos. Paralelamente, nacieron las reglamentaciones y requisitos para
formar parte de ellas. La colegiatura obligatoria para los abogados nació en la
primera mitad del s. XIV en Francia, y en 1617 se instituyó para los abogados
españoles. Las "Barras" de abogados de Inglaterra o
"Inns" ya tenían normas de ingreso y de desempeño de la profesión
durante el siglo XI, encomendándose a estas organizaciones la vigilancia de la
conducta de los letrados.
El
principio de colegialidad tiene remotos antecedentes. Este principio supone la
unión de varias personas ligadas entre sí por sus intereses comunes. La existencia
de una "comunidad necesaria” cuyos miembros tienen intereses iguales o
comunes que perseguir y que salvaguardar con el esfuerzo de todos. No han
dejado, en su núcleo, de ser "corporaciones" tal como las medievales,
aunque su prefiguración se haya adaptado a los tiempos modernos.
Son
una "institución pública",
porque tales intereses, siendo primariamente sectoriales o categoriales,
son relevantes también para el Estado, a
causa del reconocimiento de la "función social" de determinadas
profesiones.
Por esta razón gozan de una personalidad jurídica pública conferida
por ley.
Son personas jurídicas que
adoptan forma asociativa, creadas, no por un pacto, sino por una ley que
determina sus fines, estructura y funcionamiento. Están
sujetas al Derecho privado, si bien en algunos aspectos pueden quedar sujetas
al Derecho Administrativo, ya que sus titulares pueden desempeñar, por
atribución del ordenamiento o delegación expresa de la administración, ciertas
facultades de orden administrativo sobre sus propios miembros.
La pertenencia a estas
corporaciones es obligatoria para todos aquellos que pretendan ejercer
determinados derechos (p. ej., el ejercicio de una profesión en el caso de los
colegios profesionales). La cualidad de miembros se determina en base a una
condición objetiva, relacionada con el fin corporativo de que se trate: p. ej.,
una cualidad profesional (Colegios Profesionales).
En su condición de corporaciones
autónomas de derecho publico, forman parte de la administración del Estado
y, en consecuencia, quedan afectas a la plena fiscalización de la Contraloría General
de la República.
Las Asociaciones Gremiales
Se conoce como gremio a la corporación
formada por personas que desarrollan una misma profesión, oficio o
actividad. Se trata de organizaciones que suelen estar regidas por
estatutos especiales y distintas ordenanzas. A diferencia de los Colegios
Profesionales, estas organizaciones agrupan a quienes se dedican a actividades
manuales o artesanas y se emplea el
nombre tradicional de gremio.
Como tipo de asociación,
el gremio surgió en las ciudades europeas medievales para reunir a los
artesanos que compartían oficio. Al unirse, los artesanos podían potenciar la
actividad, organizar la demanda y garantizar el trabajo para todos los
asociados.
Las escalas existentes en los
gremios se limitaban a la formación laboral (aprendiz, oficial y maestro).
Quienes ingresaban al gremio, lo hacían como aprendices. A través de un
contrato de aprendizaje, era posible ascender hasta la categoría de maestro. Contratos aquellos que contaban con
una serie de condiciones y de parámetros establecidos que permitían dejar
cerrado y claro cuál era el proceso de aprendizaje de quienes se iniciaban en
la profesión así como las maneras que tenían aquellos de seguir ascendiendo de
categoría dentro del citado gremio.
En Chile, las asociaciones
gremiales están reguladas por el Decreto Ley Nº 2.757 del año 1979 del
Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Se define a las asociaciones
gremiales como organizaciones que reúnen personas naturales, jurídicas, o
ambas, con el objeto de promover la racionalización, desarrollo y protección de
las actividades que les son comunes, en razón de su profesión, oficio o rama de
la producción o de los servicios, y de las conexas a dichas actividades
comunes.
Las asociaciones gremiales están
sujetas a la fiscalización del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción, al que deberán proporcionarle los antecedentes que les
solicite. Las asociaciones gremiales deberán entonces, confeccionar anualmente un balance, el cual
deberá ser firmado por un contador y aprobado por la asamblea de socios.
Los colegios
profesionales en chile.
Con anterioridad a la
Constitución de 1980.
Durante la
vigencia de la
Constitución de 1925, y aún antes, se gestaron en Chile las
primeras formas de asociación profesional. Estos esfuerzos, iniciados por el
gremio de los abogados en 1862, culminaron en 1925 con la dictación del D.L. Nº
406, de 19 de marzo, por el cual se crea el Colegio de Abogados y que sería
sustituido, más tarde, por la ley Nº 4.409, de 8 de septiembre de 1928. Esta
normativa sería la utilizada, fundamentalmente, por el resto de las profesiones
y/o actividades de corte profesional para el establecimiento de sus propios
estatutos. Con posterioridad, incluso se creó una Confederación de Colegios
Profesionales, la
Federación de Colegios Profesionales Universitarios de Chile.
Las
características fundamentales que asumieron los Colegios Profesionales durante
este período fueron:
a. Se trató de
organizaciones que agrupaban a profesionales en la doble perspectiva en la que
hemos analizado.
b. Por esta razón,
a los Colegios Profesionales les competían cuestiones y asuntos en los cuales
tenía especial interés el Estado y por ello, su personalidad jurídica, su organización
y funcionamiento, y sus atribuciones se otorgaban por ley.
c. Tenían facultades
y estaban dotados de extraordinarias atribuciones para "robustecer la
colaboración" entre profesionales, dignificar la profesión, "poner
atajo al ejercicio de personas incompetentes, indignas o negligentes",
etc. Podían adoptar medidas disciplinarias y sancionar una normativa que regulase
el ejercicio de la profesión y que fortaleciese la misma sobre la base de
mantener y fortalecer a los profesionales de la orden.
d. Estaban dotados
de estructuras organizacionales que aseguraban el ejercicio de las atribuciones
ya enunciadas. Generalmente existía un Consejo General, con sede en Santiago, y
diversos Consejos Regionales.
e. La Colegiatura era
obligatoria para el ejercicio de la profesión, característica que se inscribía
fielmente en el hecho de que el régimen aplicable a los Colegios era el de
derecho público en lo relativo al ejercicio de sus facultades de dignificación
y supervigilancia del ejercicio profesional y disciplinarias
Normativa anterior a la
Constitución de 1980
El
Gobierno Militar dictaría, con posterioridad a 1973 y con anterioridad a la
vigencia de la
Constitución de 1980, una nutrida normativa tendiente a disminuir e incluso eliminar las facultades
de los Colegios profesionales, o a suprimir
derechamente estos mismos. Algunas de estas normas fueron las siguientes:
a.
El DL. Nº 349, de 1973, prorrogó el período de duración de los organismos
directivos de los Colegios Profesionales, privándoles de la posibilidad de
elegir nuevas directivas y otorgándole al Gobierno la facultad de nombrar
reemplazantes.
b.
El DL. Nº 1953, de 1977, y la
Resolución Nº 873, de Transportes, de 14 de septiembre de
1978, permitieron a cualquiera, sin necesidad de adherirse o colegio o asociación
alguna, ejercer la actividad de corredor de propiedades y taxista, respectivamente.
c.
El DL. Nº 2516, de 1979, privó del carácter obligatorio a los aranceles de honorarios
acordados por los Colegios e hizo innecesario contar con la colegiatura para el
desempeño de cargos públicos.
d.
El DL. Nº 2756, de 1979, definió a los sindicatos de trabajadores
independientes como aquellos que agrupan a trabajadores que no dependen de
empleador alguno, permitiendo se creasen, como ocurrió efectivamente, los
"Sindicatos de Abogados" (Sepúlveda Bustos, Mario; Ob. cit., p. 42).
e.
El DL. Nº 2757, de 1979, modificado por el DL. Nº 3163, de 1980, estableció a
las "asociaciones gremiales" como organizaciones "que reúnen
personas naturales, jurídicas o ambas, con el objeto de promover la racionalización,
desarrollo y protección de las actividades que les son comunes, en razón de su
profesión, oficio o rama de la producción o de los servicios, y de las conexas
a dichas actividades comunes".
Situación bajo
la vigencia de la Constitución
de 1980.
Durante
la vigencia de la
Constitución de 1980, los Colegios fueron asimilados a
simples asociaciones gremiales, vulnerándose el respeto por los fines
específicos de cada grupo intermedio. El DL. Nº 3163, de 1981, estableció que a
partir de su vigencia, los Colegios Profesionales tendrían el carácter de
asociaciones gremiales y pasarían a regirse por el DL. Nº 2757; que no podía
ser requisito para el ejercicio de una profesión u oficio, ni para el desempeño
de un cargo de cualquier naturaleza, el estar afiliado o pertenecer a un Colegio
Profesional; que los Colegios ya no podrían resolver los conflictos que
surgieran entre profesionales, ni dictar aranceles de honorarios.
El
DFL. Nº 630, de 1981, por su parte, estableció un Registro Público de Profesionales
que llevaría el Ministerio de Justicia por intermedio del Registro Civil Situación
de los colegios post-reforma constitucional de 2005.
La
reforma constitucional de 2005, dio un paso adelante en el rol de los Colegios,
al reconocer la tuición ética de éstos sobre sus miembros. Dicha reforma, sin
embargo, no consagró la colegiatura obligatoria. La reforma fue un avance
específico, pero no una transformación de los Colegios. Éstos siguen bajo el
alero del derecho de asociación
El
régimen de tuición ética que la reforma de 2005 consagró, se estructura en base
a los siguientes elementos:
a.
Los Colegios constituidos conforme a la ley, tienen la tuición ética de sus afiliados.
De las sanciones se apela ante la
Corte de Apelaciones respectiva.
b.
Respecto de los profesionales no afiliados, la ley debe crear tribunales especiales
que se encarguen de las sanciones. Mientras no se creen, son competentes los
tribunales ordinarios.
PROYECTO
DE LEY DE COLEGIOS PROFESIONALES
(Mensaje 518-357
de 5 de junio de 2009, de la
Presidencia de la República)
Este Proyecto surge a partir
de la aprobación de la nueva normativa
constitucional vigente desde septiembre de 2005, contenida en el inciso tercero
del Nº 16 del artículo 19 de la
Constitución, que
faculta a los Colegios Profesionales
para conocer de los reclamos que se interpongan sobre la conducta ética
de sus miembros, y al juzgamiento por tribunales especiales, de los
profesionales no asociados a los Colegios.
Un Proyecto de esta
naturaleza, es una aspiración de largo tiempo por parte de los Colegios
Profesionales, a fin de recuperar algunas de las prerrogativas que tenían antes de la dictación del DL 3.621 de 1981,
en particular el control de la ética profesional; son varias las iniciativas de
Ley presentadas al Parlamento en los años 90 en este sentido. Con la mencionada reforma constitucional, se
abre la posibilidad real de re legislar en esta materia.
El Proyecto fue elaborado por
el Ejecutivo con consultas parciales a algunos Colegios Profesionales, sin
intervención de la
Federación de Colegios Profesionales Universitarios de Chile.
La
Federación
estima que este Proyecto contiene los aspectos esenciales que permitirían un
marco legislativo para la recuperación por Ley, del control ético del ejercicio
profesional por los Colegios Profesionales. Sin embargo creemos que la propuesta actual,
tiene importantes inconsistencias, y otros aspectos que pueden ser
perfectibles.
Por otra parte, nos parece inaceptable el tiempo transcurrido desde que
se introdujo la reforma constitucional señalada, y sin que exista la voluntad política para discutir
y aprobar una legislación y un reglamento que permita su aplicación, y sin la
cual esa reforma pasa a ser letra muerta.
Las observaciones
fundamentales que tiene la
Federación sobre la actual propuesta de Proyecto de Ley de
Colegios Profesionales del Mensaje 518-357 de 5 de junio de 2009 de la Presidencia, son las
siguientes:
1) Derogación
expresa del decreto ley N° 3.621, de 1.981, del Ministerio de Justicia, que estableció el carácter de asociaciones
gremiales a los Colegios Profesionales, remitiéndolos al cumplimiento del
decreto ley N° 2.757, de 1.979, del Ministerio del Trabajo, relativo a estas
asociaciones.
2) Debiera
incorporarse también la derogación de las disposiciones del decreto con fuerza
de ley N° 630, de 1.981, del Ministerio de Justicia, relativas a un Registro
Público de profesionales, en todo aquello que es contrario al presente proyecto
de ley.
3) Modificar
el artículo 2, del Título I Normas Generales, en el sentido de reconocer como
profesionales que pueden organizarse en Colegios Profesionales, a todas las
personas que “detentan títulos
profesionales para los que la ley exige grado de licenciado para el ejercicio
de la respectiva profesión”, como
asimismo aquellas personas que ejerzan una profesión respecto de la cual la ley haya autorizado un
Colegio Profesional con anterioridad a la promulgación del presente proyecto de
ley.
4)
Modificar los artículos 13º y 16º, del
Título III sobre Colegios Profesionales, en el sentido que podrán organizarse
como Colegios Profesionales las personas naturales que detentan un título
profesional para el que la ley exige grado de licenciado para el ejercicio de
la respectiva profesión, por profesionales que detenten licenciaturas conexas o
complementarias conforme al reglamento y
por aquellas personas que ejerzan una profesión
respecto de la cual la ley haya autorizado un Colegio Profesional con
anterioridad.
5) En
cuanto a la creación de nuevos Colegios para otras profesiones que no hayan
sido creados por ley, también podrán constituirse de conformidad con este
proyecto de ley, si dichas profesiones estuvieran contempladas en el Art. 56º
de la Ley Orgánica
Constitucional de Enseñanza.
6) Reconocer
los códigos de ética existentes de los respectivos Colegios, sin perjuicio de
que, al igual que con sus estatutos, a través de un artículo transitorio se
establecería un plazo, a contar de la promulgación del presente proyecto de
ley, para que adecuen sus códigos de ética, a la nueva ley.
La observación mas importante
que tenemos como Federación de Colegios Profesionales Universitarios de Chile
sobre este Proyecto, es su carácter excluyente, pues considera solo las
profesiones con carácter de licenciatura, lo que dejaría fuera a un gran número de profesionales que se agrupan
en Colegios Profesionales que fueron reconocidos por ley con anterioridad, y
que para los efectos de esta ley, interesa que también pueda ejercerse un
control ético para ellas.
REFERENCIAS
1. Serrano L. de H., Ricardo; Las Profesiones
Liberales, estudio ético-penal, tesis, U. de Chile, 1943, p. 54; Londoño
Jaramillo, Luz Helena.
2.
La Colegiatura Obligatoria de los Abogados, P. Univ. Javeriana, Fac. de Ciencias Jurídicas o Serrano L. de H., Ricardo, Ob. cit., p. 54 y
55; Londoño Jaramillo, Luz Helena; Ob. cit., p. 58 a 62
3.
Económicas, Bogotá,
1989, p. 57 y 58).
4.
Exposición de Motivos del D.L. Nº 406 en
Serrano L. de H., Ricardo; Ob. cit., p. 55..
5. Daniel Argandoña, Manuel; Ob. cit., p. 178.
6.
Ríos Alvarez, Lautaro, Disolución de Colegios
Profesionales, El Mercurio, viernes 15 de diciembre de 1995.
7.
Otras normas y su contenido se encuentran
reseñadas brevemente por Silva Bascuñan, Alejandro y Silva, María Pía; Ob.
cit., p. 356.
8.
Mensaje 518-357 de 5 de junio de 2009, de la Presidencia de la República
9.
Observaciones y Objeciones al Proyecto de Ley
de 2009, Federación de Colegios Universitarios de Chile
